Ipotesi delocalizzazione Ospedale Unico: unica alternativa a Via Cavone, ma dai tempi e dai costi insostenibili

Con l’intento di contribuire al dibattito sulla “novità” di un’ipotetica nuova localizzazione dell’Ospedale Unico della Penisola Sorrentina all’indomani dell’incontro tra i Sindaci dell’area col Presidente della Regione Campania Roberto Fico e il vice presidente Mario Casillo abbiamo approfondito con un tecnico qualificato in materia urbanistica la problematica valutando la concreta fattibilità di individuare ed edificare il nuovo ospedale in un comune diverso da quello di Sant’Agnello. Un ragionamento che avrebbero dovuto già fare gli amministratori e i tecnici, comunali e regionali, prima di annunciare la “novità” di un’ipotetica ricollocazione della struttura sanitaria.

Il primo problema da tener presente è quello del PUT (Piano Urbanistico Territoriale) dell’area sorrentino-amalfitana, una legge (L.R. 35/87) a valenza paesaggistica che impone vincoli di inedificabilità quasi assoluti su gran parte del territorio. Escludendo Sant’Agnello (sito scelto perché ospitava già il presidio “Mariano Lauro” e ha beneficiato di una variante puntuale al PUT approvata nel 2023), l’individuazione di un’alternativa negli altri comuni deve fare i conti con le seguenti zone di protezione:

La Penisola Sorrentina è divisa in zone con gradi di protezione decrescenti e un ospedale (struttura complessa con DEA di I livello) richiede aree vaste e accessibilità immediata dalla SS 145.  Vediamo quindi caso per caso:

Vico Equense: la maggior parte delle aree libere ricade in Zona 1 (tutela dell’ambiente naturale) o Zona 2 (tutela dei versanti). L’ospedale “De Luca e Rossano” si trova in centro ed è impossibilitato a espandersi per densità urbana e vincoli su edifici storici.

Meta: Il territorio è saturo o ricade in Zona 2. Le aree a monte sono soggette a rischio idrogeologico elevato (PAI) rendendo tecnicamente non idonea la costruzione di strutture strategiche.

Piano di Sorrento: è il comune con la maggiore densità edilizia. Le uniche aree libere (es. zona Legittimo o Mortora) sono classificate dal PUT come Zona 2 o Zona 5 (agricola). Realizzare un ospedale qui richiederebbe una nuova variante regionale, con tempi di approvazione stimati in circa 10 anni e alto rischio di bocciatura per il consumo di suolo agricolo protetto.

Sorrento: l’area dell’ospedale “Santa Maria della Misericordia” è satura. Altre aree (es. Via Atigliana) sono in Zona 2 e presentano criticità insuperabili di viabilità e impatto visivo.

Massa Lubrense: tecnicamente esclusa per l’eccentricità geografica rispetto al bacino d’utenza della Penisola e della Costiera.

Dove si potrebbe, teoricamente, realizzare l’opera escludendo Sant’Agnello? Le uniche opzioni “tecnicamente” percorribili, ma politicamente e amministrativamente complesse sarebbero:

A Piano di Sorrento e a Meta in area industriale-depositi classificati in Zona 7 del PUT: si richiede la conversione di aree private e bonifiche con indici di saturazione già elevati.

A Vico Equense e Sorrento le attuali strutture sono, per il PUT, centri edificati e il loro ampliamento per realizzare un ospedale unico moderno non presenta le volumetrie sufficienti.

Infine si potrebbero prendere in considerazione “siti di degrado urbanistico” classificati nel PUT come Zona B (recupero) che richiederebbero di essere abbattuti con ricostruzione in aree a maglia stradale stretta, incompatibile per il transito delle ambulanze.

E’ evidente che, escludendo il Comune di Sant’Agnello, nel resto della Penisola Sorrentina non esiste attualmente un’area che rispetti simultaneamente i seguenti parametri:

Conformità al PUT: senza una variante legislativa regionale (procedura eccezionale).
Standard di sicurezza PAI: (Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico).
Accessibilità: vicinanza all’asse viario principale per i soccorsi.

Il sito di Sant’Agnello è stato individuato come l’unico “punto di rottura” tecnico perché il PUT permette deroghe più agevoli per la ricostruzione di attrezzature pubbliche esistenti rispetto alla creazione di nuove cubature in aree vergini. Ogni altra ipotesi comporterebbe un azzeramento dell’iter autorizzativo e un conflitto legale con le norme di tutela paesaggistica nazionali (D.Lgs. 42/2004).

Continuando a  ipotizzare una sede alternativa è indispensabile individuare un percorso che consenta di superare i vincoli del PUT in un’area a tutela integrale come la Zona 2 per cui non è sufficiente una semplice delibera comunale.  Il PUT infatti non è un normale piano regolatore, ma una norma sovraordinata con valore di piano paesaggistico per cui modificarlo o derogarlo richiede una procedura che coinvolge non solo la Regione Campania, ma anche il Ministero della Cultura attraverso le Soprintendenze.
L’unica strada tecnica percorribile per localizzare un ospedale in deroga al PUT è l’Accordo di Programma finalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica dichiarata di “preminente interesse regionale”. L’AdP approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale comporta la variazione automatica degli strumenti urbanistici vigenti, sia il PUC comunale sia il PUT regionale. Senza il “nulla osta” del Ministero la variante è nulla.

Per quanto riguarda la Zona 2 del PUT essa è definita come area di inedificabilità assoluta per nuovi volumi. Per superare questo divieto in un comune diverso da Sant’Agnello (dove si è sfruttata la volumetria esistente) si dovrebbero dimostrare tecnicamente tre condizioni quasi impossibili da soddisfare altrove:

1) Assenza di alternative localizzative provando che in tutta la Penisola non esistono aree meno vincolate (es. Zone 5 o 7) idonee al progetto;

2) Prevalenza dell’interesse alla salute: il diritto alla salute (Art. 32 Cost.) deve essere bilanciato con la tutela del paesaggio (Art. 9 Cost.). La giurisprudenza recente (Corte Costituzionale) tende a non dare più priorità automatica al paesaggio, ma esige un “bilanciamento ragionevole“;

3) Invarianza del rischio idrogeologico: poiché la Zona 2 protegge i versanti, servirebbe una perizia geologica che escluda qualsiasi alterazione del regime idrico e della stabilità dei suoli (vincolo PAI).

IL MODELLO DELL’OSPEDALE DI SANT’AGNELLO E’ DIFFICILMENTE REPLICABILE

A Sant’Agnello si è utilizzata una variante puntuale fondata su un tecnicismo: la sostituzione edilizia: invece di “occupare” suolo vergine in Zona 2, si è scelto un sito dove esisteva già una struttura sanitaria, cioè il distretto “Mariano Lauro“. Tecnicamente si è sostenuto che l’impatto paesaggistico di un nuovo ospedale moderno fosse preferibile al degrado di una struttura vecchia, restando nel solco della “riqualificazione“.

In un altro comune, per esempio a  Piano o Sorrento, individuare un’area di Zona 2 che abbia già una volumetria simile da “rottamare” è praticamente impossibile. Qualsiasi prato verde o agrumeto in Zona 2 sarebbe protetto dal divieto di nuova edificazione che nessuna variante al PUT potrebbe giustificare facilmente davanti a un ricorso al TAR o al Consiglio di Stato.

Come si dovrebbe procedere per un’ipotetica nuova localizzazione dell’ospedale?

a) Protocollo d’intesa tra Comune e ASL Napoli 3 Sud.
b) Conferenza di Servizi preliminare per verificare il consenso della Soprintendenza.
c) Redazione di un masterplan che includa la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e la Valutazione Ambientale Strategica (VAS).
d) Decreto del Presidente della Regione che sancisce la variante al PUT per quel singolo lotto.

Il rischio maggiore per un sito diverso da quello attuale è il contenzioso amministrativo. Le associazioni ambientaliste hanno gioco facile a impugnare una variante che autorizza cemento in Zona 2 se non c’è una preesistenza edilizia consolidata.

Restando a Piano di Sorrento valutiamo l’area di Pozzopiano e quella dei Colli tra Piano e Sant’Agnello. Entrambe le aree rappresentano i due estremi delle criticità tecniche in Penisola: l’eccessiva saturazione urbana da un lato e l’estrema fragilità idrogeologica dall’altro. Pozzopiano è un’area pianeggiante, teoricamente ideale per la logistica sanitaria, ma urbanisticamente “blindata“. Ha la più alta densità edilizia a livello peninsuilare e ogni lotto libero è classificato dal PUT come Zona 5 (agricola di pregio) o Zona B (saturazione urbana). Realizzare un ospedale qui significherebbe abbattere interi isolati o convertire aree agricole residue. La Soprintendenza nega quasi sistematicamente la trasformazione di “suoli permeabili” (agrumeti) in aree pavimentate in queste zone, per preservare il microclima e il paesaggio storico. Per quanto concerne il rischio da frana è basso, ma il rischio idraulico è presente a causa del reticolo dei valloni (es. Vallone dei Mulini e diramazioni): un ospedale richiede enormi superfici drenanti che qui mancano totalmente. Per quanto concerne l’accessibilità la SS 145 in questo tratto è un imbuto e un’ambulanza in codice rosso resterebbe bloccata nel traffico urbano senza vie di fuga alternative.

Ai Colli tra Piano e Sant’Agnello il problema investe la necessità di spazio e la protezione della natura. Quasi tutto il crinale ricade in Zona 1 (Tutela dell’ambiente naturale) dove non è possibile costruire nulla, nemmeno un muretto a secco non autorizzato, figuriamoci un DEA di I livello. La variante al PUT per la Zona 1 è tecnicamente indifendibile davanti al Consiglio di Stato perché distruggerebbe l’integrità del profilo dei Colli le cui pendici sono classificate con Rischio R3 (elevato) o R4 (molto elevato).  Le norme tecniche di attuazione del PAI vietano la realizzazione di “edifici sensibili” (scuole, ospedali, caserme) in zone R3/R4, poiché in caso di evento calamitoso la struttura deve essere operativa e non essa stessa vittima del dissesto. La pendenza stradale e la larghezza della carreggiata non garantiscono i tempi minimi di soccorso, i cosiddetti “Golden Minutes“.

Sul piano della fattibilità progettuale, quindi,  Pozzopiano verrebbe scartato per l’impossibilità di reperire uno standard di superficie minimo (almeno 30.000-40.000 m2) senza espropri di massa e demolizioni di edifici privati,  i Colli verrebbe scartato immediatamente per incompatibilità con il PAI (sicurezza pubblica) e per il valore ambientale insostituibile della Zona 1 del PUT. L’unico comune che presentava un’area “grigia” (cioè già edificata, ma degradata, e situata in una zona di cerniera tra i flussi di traffico) era appunto Sant’Agnello. Ogni altra opzione richiederebbe una tale mole di deroghe (urbanistiche, paesaggistiche e di sicurezza tdrogeologica) da rendere l’opera legalmente inattaccabile solo dopo decenni di contenziosi.

Un’altra ipotesi alternativa sarebbe quella dell’approccio alla cosiddetta Rigenerazione Urbana su aree industriali o artigianali dismesse che è la strada maestra per superare i vincoli del PUT basandosi sul principio del consumo di suolo zero. Tuttavia in Penisola Sorrentina il tessuto produttivo storico è frammentato e morfologicamente complesso. Restando comunque in questo ragionamento e sempre escludendo Sant’Agnello analizziamo i siti tecnici potenziali che potrebbero ospitare una struttura ospedaliera tramite riconversione. E restiamo sempre nel Comune di Piano di Sorrento, specificamente nella zona artigianale di Via Cavone che è l’unica vera “zona industriale/artigianale” di ampie dimensioni della Penisola centrale. Essa ricade prevalentemente in Zona 7 del PUT (attrezzature e servizi) ed è una delle poche zone dove l’edificazione non è preclusa dal vincolo paesaggistico assoluto. Qui esistono già grandi capannoni e superfici cementificate e la trasformazione da “artigianale” a “servizi sanitari” è urbanisticamente più semplice rispetto alla trasformazione di un agrumeto. L’aspetto critico di quest’area è la sua frammentazione, divisa in decine di piccole proprietà private: un esproprio generalizzato per pubblica utilità avrebbe costi astronomici e tempi legali biblici. In più c’è un problema legato al traffico perchè la via Cavone è l’unica vera valvola di sfogo per il traffico pesante: immettere il flusso di un ospedale (ambulanze, fornitori, dipendenti) saturerebbe l’unico asse di collegamento tra la SS 145 e le zone alte.

Passiamo al comune di  Vico Equense, l’ex Cave di Pietra segnate dall’attività estrattiva del passato. Si  tratta di aree degradate che il PUT e le norme regionali spingono a “recuperare“. Il vantaggio tecnico è rappresentato da cubature potenziali enormi e ampi piazzali. La maggiore criticità è rappresentata dalla sicurezza PAI: le cave sono per definizione aree a rischio crollo o instabilità dei versanti. Il consolidamento di un costone roccioso per renderlo idoneo a un ospedale (che deve restare operativo durante un sisma) richiederebbe investimenti superiori alla costruzione dell’ospedale stesso. Sul piano logistico molte cave sono isolate o accessibili solo tramite tunnel o strade strette, incompatibili con i protocolli d’emergenza.

Tra Piano di Sorrento e Meta troviamo ex conservifici e opifici dismessi. Lungo l’asse ferroviario o nelle vicinanze della SS 145 esistono vecchi complessi industriali (ex lavorazione agrumi o stoccaggio) che spesso ricadono in Zona B (centri edificati). Il vantaggio sarebbe rappresentato dalla vicinanza alle infrastrutture, Circumvesuviana e Statale, ma la criticità è quella della superficie insufficiente visto che un ospedale moderno con DEA di I livello necessita di circa 25.000 – 35.000 m² di superficie utile. Gli opifici della Penisola raramente superano i 5.000-8.000 m². inoltre molti di questi edifici sono considerati “archeologia industriale” e protetti dalla Soprintendenza, impedendo le modifiche strutturali radicali necessarie per ospitare sale operatorie e reparti di terapia intensiva.

L’UNICA ALTERNATIVA CONCRETA A SANT’AGNELLO SAREBBE QUELLA DI VIA CAVONE A PIANO DI SORRENTO

Scartando definitivamente il sito si Sant’Agnello, l’unica alternativa tecnica “seria” (ma estremamente costosa) sarebbe la Zona Artigianale di Via Cavone a Piano di Sorrento, l’unico sito capace di reggere l’impatto volumetrico senza violare la “ratio” del PUT (poiché l’area è già compromessa). Tuttavia il costo sociale dell’esproprio delle attività artigianali attive e il collasso della viabilità locale lo hanno reso, nei tavoli tecnici regionali, un’opzione di secondo piano rispetto al sito del “Mariano Lauro“. Quando si parla di esproprio per pubblica utilità (regolato dal D.P.R. 327/2001), il costo non è solo il valore del terreno, ma la somma delle “teste” (interessi economici) che si vanno a colpire.

Per la zona Pozzopiano/Colli il terreno ha un valore di mercato intrinseco basso perché “non edificabile“, ma l’esproprio è un incubo legale. Il valore dell’indennizo si basa sul VAM (Valore Agricolo Medio). Per un’area di 30.000 m², il costo vivo dell’esproprio sarebbe relativamente contenuto (nell’ordine di qualche milione di euro). Il rischio di ricorsi al TAR da parte di associazioni ambientaliste (es. WWF, Italia Nostra) è del 100%. Un blocco del cantiere di 5 anni per contenzioso paesaggistico può costare alla PA più dell’opera stessa in termini di penali alle ditte e perdita di finanziamenti (PNRR o fondi regionali). “Cancellare” 3 ettari di verde in una zona protetta dal PUT è una scelta che logora il consenso e richiede tempi tecnici di variante (VAS) lunghissimi.

Per quanto riguarda la Zona Artigianale di Via Cavone si ha che il terreno è già “antropizzato“, quindi la strada urbanistica è in discesa, ma i costi finanziari sono esplosivi. Non si paga solo il suolo, ma il valore venale dei capannoni e, soprattutto, l’indennità per la cessazione o il trasferimento delle attività. Infatti se si espropria una fabbrica o un’officina attiva, bisogna pagare:

– il valore di mercato degli immobili.
– il costo del trasloco dei macchinari.
– il danno da “fermo produzione” (lucro cessante).
Per un’area di 30.000 m² in Via Cavone il solo costo degli espropri potrebbe superare i 15-20 milioni di euro contro i 2-3 milioni di un’area agricola.

La scelta di Sant’Agnello per realizzare il nuovo ospedale ha rappresentato il punto di equilibrio perfetto: proprietà pubblica, gran parte dell’area è già di proprietà dell’ASL o del Comune, quindi costi di espropri quasi zero. Trattabndosi di un presidio sanitario già esistente, non si è configurata come “nuova aggressione al territorio” ma come potenziamento di un servizio storico. È stato così più facile convincere la Soprintendenza che un ospedale moderno è meglio di un distretto fatiscente, piuttosto che convincerla che un ospedale è meglio di un agrumeto o di un’area industriale attiva.

Per concludere, escludendo Sant’Agnello l’unica alternativa tecnica solida sarebbe stata Via Cavone a Piano di Sorrento, ma con un costo economico e sociale (perdita di posti di lavoro artigiani) che la politica regionale non ha voluto (o potuto) sostenere. La Zona 2, invece, rimane un “fortino” paesaggistico quasi inespugnabile per nuove cubature così massicce.