Parcheggi interrati, Alessandro Schisano: un ragionamento dalla parte della Costituzione

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di Alessandro Schisano*

Dopo la conferenza stampa degli scorsi giorni, dove erano stati evidenziati i possibili profili di incostituzionalità dell’interpretazione “estensiva” della legge regionale 19/2001 in materia di deroga alla pianificazione paesaggistica, ritorno sull’argomento con un altro “spunto”.
Se avrete un po’ di pazienza nel leggere questa nota alla fine vedrete che si finirà sempre ai principi sanciti e garantiti dalla nostra Costituzione.
La premessa è d’obbligo: non sono un legale.

Ad ogni buon conto cercherò di mettere insieme un po’ di informazioni che ho raccolto per provare a comprendere meglio il sistema della deroga alla strumentazione urbanistica della legge regionale 19/2001, quella sui parcheggi interrati. Il dibattito su questo blog è aperto.

L’obiettivo di questa nota è provare a stabilire le relazioni tra il comma 2 dell’art. 6 della Legge Regione Campania n. 19/2001 e la legislazione di rango “superiore”.

Partiamo dal titolo dell’articolo della norma regionale in questione – “Norme in materia di parcheggi pertinenziali” – e dalla sua formulazione lì dove si indica che “La realizzazione di parcheggi in aree libere, anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli  edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al pianterreno di essi, è soggetta a permesso di costruire non oneroso, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti”.

Cosa ha significato in penisola sorrentina il periodo appena citato?

Si è ritenuto che la formulazione dell’articolo in questione, sebbene non indicato espressamente in alcun punto, consentisse una deroga generalizzata alle scelte di programmazione urbanistica del territorio.

Sono stati così rilasciati i permessi di costruire in deroga ai piani regolatori/piani urbanistici, senza alcuna valutazione di merito, ritenendo “automatica” la deroga così come esplicitata nella legge regionale.

Da segnalare che progetti di parcheggi interrati pertinenziali (privati) hanno riguardato aree individuate nelle scelte di pianificazione comunale anche come standard urbanistici (es. parcheggi pubblici “a rotazione” oppure aree a verde pubblico).

Ma vediamo come lo strumento della deroga alla programmazione urbanistica è regolamentato a livello nazionale.

La procedura da seguire per il rilascio del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è indicata dall’art. n. 14 del D.P.R. n. 380/2001 che specifica:

“1.  Il  permesso  di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali e’ rilasciato  esclusivamente  per  edifici  ed  impianti pubblici  o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale,  nel  rispetto  comunque  delle  disposizioni contenute nel decreto  legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.
[…]
3.  La  deroga,  nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza,  può  riguardare  esclusivamente  i  limiti  di  densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di  attuazione  degli  strumenti  urbanistici  generali ed esecutivi, fermo  restando  in  ogni  caso il rispetto delle disposizioni di cui agli  articoli  7,  8  e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444”.

Tale disciplina appare già di per sé inderogabile, se la si collega all’art. 2 comma 1 dello stesso D.P.R. dove viene specificato che “Le regioni esercitano la potesta’ legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico”.

La conferma della disciplina dell’art. 14 del suddetto D.P.R. trova altresì riscontro nell’art. 42 Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” lì dove viene specificato che:

“1. Il consiglio e’ l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.
2. Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:
[ … ]
b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”.

Sul tema della deroga alla pianificazione urbanistica la Corte di Cassazione Penale, sez. III con sentenza n. 16591 del 2011, afferma che “[…] il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è istituto di carattere eccezionale giustificato dalla necessità di soddisfare esigenze straordinarie rispetto agli interessi primati garantiti dalla disciplina urbanistica generale e, in quanto tale, applicabile esclusivamente entro i limiti tassativamente previsti dall’articolo 14 D.P.R. 380/01 e mediante la specifica procedura”. […]

Inoltre, “la deroga non può incidere sulle scelte di tipo urbanistico, potendo operare solo nel caso in cui l’area sia edificabile secondo le previsioni di piano, con la conseguenza che non può ritenersi ammissibile il rilascio di permessi in deroga, ad esempio, per aree a destinazione agricola o a verde pubblico o privato mancando in tal caso il presupposto dell’edificabilità dell’area necessario non per il rilascio in deroga del permesso di costruire ma per il permesso stesso”.

Anche il TAR Campania-Napoli Sez. VIII è intervenuto sul tema con la sentenza n. 404 del 21/01/2011 lì dove si specifica che “[…] il rilascio del permesso di costruire in deroga esprime un procedimento contrassegnato da una lata discrezionalità di cui è indice significativo l’esigenza che intervenga anche l’organo “politico” dell’ente locale, al fine di coinvolgere non solo il livello burocratico, ma anche quello elettivo nella (impegnativa e gravosa) determinazione di contraddire quanto stabilito in sede pianificatoria.

La sottolineatura della ampia discrezionalità della amministrazione, unitamente al carattere derogatorio del rilascio del permesso che “spezza” l’uniformità giuridica delle norme di pianificazione normativamente applicate, dequota, quindi, sensibilmente l’onere motivazionale della p.a., atteso che la affermazione della non derogabilità costituisce la regola, mentre l’onere motivazionale, per converso, si accentua ove l’amministrazione comunale (nel suo complesso) voglia deliberatamente contraddire le norme vigenti”.

Vale la pena citare a tal proposito anche il Consiglio di Stato, Sez. IV, del 28.04.2009 sentenza n. 5847 dove viene specificato che le norme “che disciplinano la possibilità di rilasciare concessioni edilizie in deroga ai piani regolatori ed alle norme di regolamento edilizio, vanno interpretati restrittivamente, nel senso che tali deroghe non possono travolgere le esigenze di ordine urbanistico a suo tempo recepite nel piano, con la conseguenza che non possono essere oggetto di deroga le destinazioni di zona che attengono all’impostazione stessa del piano regolatore generale e ne costituiscono le norme direttrici”;

E vi è di più. Sull’argomento è intervenuta anche l’Area Generale di Coordinamento Avvocatura Settore Consulenza Legale e Documentazione della stessa Regione Campania con nota prodotta nel maggio 2005. Con tale nota si affermava la necessità di applicazione della procedura prevista dall’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 nel caso di deroghe agli strumenti urbanistici così come previsto dal comma 2 dell’art 6 della legge regionale n. 19/2001.

Difatti, il comma 2 dell’art. 6, non indica in alcun modo che la deroga agli strumenti urbanistici possa avvenire senza seguire le normali procedure stabilite dalla norma statale, perché altrimenti si  verrebbe a prefigurare una potenziale sottrazione delle competenze attribuite per legge statale al Consiglio Comunale (art. 42 del “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”).

E vediamo perché proprio l’art. 42 sopra citato riveste una particolare importanza.

L’art. 117 comma 2 lettera p) della Costituzione assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in tema di organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

L’art. 42 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali rientra nel Titolo III – ORGANI – CAPO I – Organi di governo del comune e della provincia e attribuisce ai Consigli comunali delle competenze uguali sull’intero territorio nazionale, e non potrebbe essere altrimenti.

Resta a questo punto da comprendere come possa sostenersi che la norma contenuta al comma 2 dell’art. 6 della legge regionale 19/2001 possa essere considerata una deroga generalizzata ed “automatica” alla pianificazione urbanistica dei Comuni, e possa sottrarre ai Consigli comunali la competenza specifica di autorizzare deroghe al “disegno urbanistico” dei propri territori, assegnata a tali organi di governo da norme statali e garantita dalla nostra “sana e robusta Costituzione”.

* Consigliere Comunale PD Sorrento